Que sont les PSE ? (Alain Karsenty)

 

Alain Karsenty,

Février 2010

 

Les services écosystémiques sont une notion popularisée par le MEA. Ils procèdent d’une conceptualisation dans laquelle la nature est pensée en fonction des services qu’elle rend aux hommes (perspective « anthropocentrée »). Cette conceptualisation utilitariste débouche assez naturellement sur deux exercices proches mais néanmoins distincts : l’évaluation économique de ces services et la « marchandisation », c'est-à-dire la rémunération d’agents économiques pour une action de maintenance du service écosystémique qui profite à la société. Les instruments de cette marchandisation sont les paiements pour services environnementaux, que l’on va définir.

 

La distinction entre services écosystémiques et environnementaux

 

Les auteurs de l’Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire distinguent trois types de services fournis par la forêt aux humains :

·       Les services d’approvisionnement, qui produisent des biens – aliments, énergie, plantes médicinales, fibres … et pour lesquels existent généralement des marchés ;

·       Les services de régulation des processus écologiques – diversité des espèces, régulation du climat global par la séquestration du carbone, de la quantité et de la qualité de l’eau, de la force des vents ou des vagues. Ces services, que les économistes qualifient d’externalités positives car ils bénéficient aux sociétés humaines sans que les marchés ne les prennent en compte

·       Les services culturels, par exemple spirituels, d’héritage culturel ou de loisir.

 

Les services écosystémiques sont fournis à plusieurs échelles spatiales, par exemple : la proximité immédiate (pour la beauté d’un paysage…), le bassin versant (pour la qualité de l’eau…) ou le monde (pour la séquestration du carbone…).

 

Les services environnementaux sont donc une sous-catégorie des services écosystémiques : ce sont essentiellement les services de régulation qui bénéficient aux hommes, sont des biens collectifs et qui sont « hors marché ». Les activités humaines peuvent affecter positivement ou négativement la fourniture de ces services environnementaux. Si elles les affectent négativement, plusieurs voies sont envisageables pour pallier ce problème (réglementation, médiation, taxation…), l’une d’entre elles étant la rémunération de certaines actions (ou du renoncement à d’autres) pour le maintien, l’amélioration ou la restauration d’un service bien défini. Le terme de « paiements pour services environnementaux » est empreint d’une certaine ambigüité car il ne s’agit évidemment pas de payer la nature mais des hommes pour qu’ils favorisent, par leurs pratiques, certains « services » rendus par les écosystèmes. Il a néanmoins été consacré par la littérature, et a reçu des définitions assez précises, mais peut-être incomplètes.

 

Les paiements pour services environnementaux

 

On propose la définition suivante :

 

Un PSE est une rémunération d’un agent économique pour un service rendu à d’autres agents économiques (où qu’ils soient) à travers une action intentionnelle visant à préserver, restaurer ou augmenter un service environnemental convenu.

 

Les PSE ont deux caractéristiques explicites :

-        ils découlent d’un accord volontaire entre des parties, c'est-à-dire qu’ils reposent sur des contrats, explicites ou implicites, qui définissent le service attendu et les paiements correspondants ;

-        les versements sont conditionnés au maintien du rendu du service par le(s) récipiendaire(s)

 

Ces caractéristiques explicites, que l’on retrouve dans les définitions de Wunder (2005), de Mayrand et Paquin (2004), peuvent être prolongées par des caractéristiques implicites qui conditionnent l’efficacité de l’instrument (et donc sa raison d’être).

 

1.      Un PSE porte sur une zone géographique déterminée. On peut théoriquement envisager un PSE sans zone spécifique d’application (un pêcheur ou un chasseur qui modifierait ses pratiques de capture pour être plus sélectif), mais on tombe alors plutôt dans le champ d’autres instruments comme les certifications et les labels, lesquels portent sur des biens susceptibles d’appropriation (les services d’approvisionnement dans le MEA) qui sont, dès le départ, dans le périmètre du marché.

2.      Les PSE portant sur une zone déterminée ne doivent pas entraîner, par leurs effets directs et indirects, une réduction des services dans une autre zone. Ce phénomène, qualifié de « fuites » (leakages, en anglais), a des chances de survenir dans le cas de paiements pour réduction de la déforestation visant à réduire les émissions de CO₂ : la pression de déboisement peut simplement être déviée sur une autre zone, non couverte pas un contrat de PSE. Des fuites peuvent être également engendrées par un changement des prix relatifs lié à la réussite locale des PSE : si la déforestation est réduite dans une région d’expansion agricole et que la demande de produits agricoles s’accroît, le prix de la terre arable au niveau national risque d’augmenter (et la rente foncière avec), augmentant partout la profitabilité du déboisement pour de nouvelles mises en culture. 

3.      Les bénéficiaires de PSE doivent disposer sinon d’un titre de propriété au moins d’un droit effectif et d’une capacité d’exclusion de tiers de la zone sur laquelle porte le contrat.

4.      Les rémunérations peuvent correspondre à des activités (par exemple la plantation de haies ou d’arbres) ou à des restrictions d’usages (réduction de l’emploi de pesticides, réduction ou arrêt du déboisement…). Il peut s’agir aussi de s’abstenir d’entreprendre des activités susceptibles d’être menées dans un futur proche, car potentiellement profitables, ce qui conduit au problème difficile de l’additionnalité.

5.      Les paiements rémunèrent des services rendus par des agents à d’autres agents, à travers (notamment mais pas toujours) des changements de pratique ou des restrictions d’usage. Les paiements ne sont pas alignés sur la valeur des services environnementaux, telle qu’elle peut être approchée (quand c’est possible) par les exercices d’évaluation monétaire des actifs naturels, mais sont négociés et doivent, en théorie, couvrir au minimum le coût d’opportunité lié aux restrictions d’usage (le coût du renoncement à une activité). Cette caractéristique montre en quoi l’évaluation monétaire de la valeur des actifs naturels et les PSE sont des exercices indépendants.

1. Les PSE rémunèrent une contribution active à la formation d’un bien collectif (le service environnemental), ce qui veut dire que le service rendu doit être additionnel et mesuré au regard d’un « scénario contrefactuel » (quelle sera la situation sans les paiements ?) ou scénario de référence.

 

Cette condition implicite d’additionnalité ne se vérifie pas dans de nombreux PSE, faute d’évaluation appropriée de l’efficacité réelle des paiements (et du caractère souvent invérifiable du scénario de référence). Il s’agit néanmoins d’une condition essentielle : normalement, les « payeurs » (ou les acheteurs) du service environnemental ne continueront à l’être que s’ils obtiennent des assurances que leurs paiements servent bien à changer le cours des choses et ne se traduisent pas par de simples « effets d’aubaine » pour les récipiendaires. Ceci se comprend facilement dans le cas des PSE portant sur la qualité de l’eau : les payeurs étant les bénéficiaires immédiats (entreprise de traitement et de distribution de l’eau, usine d’hydroélectricité…) et traitant directement avec les fournisseurs, ces entreprises veulent être sûres de payer pour quelque chose.  Mais les nombreuses médiations entre les bénéficiaires et les fournisseurs du SE dans le cas de services globaux (comme la réduction des émissions de gaz à effet de serre ou le maintien de la biodiversité) conduisent à des situations où il peut être de l’intérêt des acteurs de ne pas vérifier l’additionnalité des PSE. Il peut en aller ainsi d’une organisation de conservation dont le montant du budget d’opération est lié aux paiements effectués par un bailleur public ou privé, et qui peut avoir un intérêt matériel à mettre en œuvre un projet de « PSE carbone » (ou biodiversité) même si la zone choisie n’est pas menacée de déboisement. Le « payeur », qui n’est pas le bénéficiaire direct de ce service global, étant souvent une organisation dont la performance de ses agents se mesure aux montants qu’ils sont capables de décaisser, n’est pas toujours incité à vérifier cette condition. Quant aux entreprises engagées dans des opérations volontaires de « compensation carbone » (ou de « compensation de destruction de biodiversité ») pour remplir leurs engagements en matière de Responsabilité Environnementale et Sociale (RES), leur intérêt objectif les porterait plutôt à ne pas s’interroger sur l’efficacité réelle (l’additionnalité) des PSE utilisés pour de telles « compensations »[1].

 

La situation est aggravée dans le cas du carbone par le modèle économique des projets de PSE se finançant par le ou les marchés du carbone (marchés volontaires ou possible marché liée à REDD). Si l’on se place dans la perspective d’un marché du carbone, avec un prix unique de la tonne de CO₂, une partie des agents qui fourniront un service de « déforestation évitée » auront des coûts d’opportunité inférieurs à la valeur des émissions évitées (calculées à partir d’un prix de la tonne de CO₂ résultant de l’offre et de la demande). Cette différence entre le « coût de production » du service de déforestation évitée et son « prix d’achat » engendre une « rente ». Cette rente peut être conservée par les agents mais elle sera plus vraisemblablement capturée par les courtiers du marché carbone ou les promoteurs de projets PSE qui se rémunèreront ainsi. Dans ces conditions, maximiser la rente implique, pour un prix donné de la tonne de CO₂, de chercher les coûts d’opportunité les plus faibles. Ceci peut être le cas si les agents à compenser sont pauvres ou si les agents n’avaient pas l’intention de déboiser (ou moins que ce qu’ils ont annoncé). Bref, la recherche de rentes (et donc du moindre coût) dirige bon nombre d’investissements vers des projets PSE faiblement additionnels, même si des coûts d’opportunités peu élevés ne signifient pas forcément une faible additionnalité.

 

Les critères d’évaluation des PSE

 

Comme tout instrument économique, les PSE doivent être évalués au regard des trois critères classiques de l’évaluation que sont (i) l’efficacité (la capacité à atteindre les objectifs convenus), (ii) l’efficience (le rapport entre l’efficacité atteinte et l’investissement consenti), (iii) l’équité (qui implique de se référer à une théorie de la justice).

 

-        L’additionnalité est une des conditions qui doit être vérifiée dans le cadre de l’efficacité.

-        Ce qu’on appelle les « coûts de transaction » vont avoir une importance particulière pour juger de l’efficience : il s’agit de l’ensemble ses coûts associés directement ou indirectement à la conclusion des contrats et à leur suivi. Une vérification rigoureuse de l’additionnalité avant la conclusion des contrats peut faire grimper en flèche les coûts de transaction, accroître l’efficacité (les paiements ne créeront pas d’effets d’aubaine) mais diminuer l’efficience. Dans les pays du Sud, l’incertitude sur le contenu des droits fonciers revendiqués par les acteurs peut conduire à des conflits, déclenchés par la perspective des rémunérations, qu’il faudra tenter de contenir ou de régler, avec un impact important sur les coûts de transaction

-        L’équité est sans conteste la question la plus délicate, car elle suppose des jugements au regard de principes éthiques. 

o       Rémunérer des populations très pauvres à hauteur de leur coût d’opportunité à renoncer à certains usages peu rémunérateurs mais destructeurs, mérite d’être questionné d’un point de vue éthique, tout comme la « cristallisation » de leur avenir dans un scénario figé (« ils sont pauvres et destinés à le rester »).

o       Si la distribution foncière est très inégale, les détenteurs de vastes surfaces obtiendront des rémunérations en proportion, ajoutant un facteur d’inégalité avec les petits paysans. Ceci peut être aggravé par les capacités de « chantage environnemental » crédible que sont capables de formuler les agents économiques les plus puissants (« si vous ne me payez pas, je déboise plusieurs milliers d’hectares pour y faire du soja »).

o       Les paiements à des communautés plutôt qu’à des ménages réduit a priori les coûts de transaction mais peut s’accompagner d’une distribution interne déséquilibrée et accroître les inégalités au sein de la communauté

o       Il arrive souvent que les PSE rémunèrent les agents pour des actions qui sont déjà prescrites par la loi, surtout si celle-ci est d’application difficile compte tenu des conditions sociales prévalant. Outre les problèmes potentiels d’additionnalité de telles situations (et celui de l'État de droit), le fait de payer des agents pour qu’ils respectent la loi est injuste vis-à-vis de ceux qui ont respecté la loi par simple respect de celle-ci.