Cirad

Alain Karsenty

Intervention au COFO 2010 (FAO, Rome) (Alain Karsenty)

Je ne vais pas vous parler des problèmes dits « techniques » de la négociation REDD – qui sont, en réalité des problèmes politiques, pas de problèmes techniques – comme celui des baselines, de la manière de traiter le risque de non permanence (changement de la tendance entre deux périodes), de l’architecture (rémunérations au niveau national ou au niveau des projets) et des risques  de « fuites » (leakage) associés à n’importe quelle approche projet (« nested » approche comprise).

Je ne vais pas vous parler non plus de la confusion introduite à mon sens par le + de REDD : l’introduction des activités de plantation, la mention de la gestion forestière (logging), l’ambigüité sur la nature des activités de « conservation » (parle-t-on de projets ou parle-t-on de la rémunération d’un pays qui aurait simplement beaucoup de forêts sur son sol ?) sont de nature à briser l’alliance qui avait prévalu au début de RED (avec un seul D) entre différentes communautés d’intérêts (celle de l’agenda climat, celle de l’agenda biodiversité, celle des communautés locales ou « autochtones »).

Les plantations industrielles qui ont été tenues à la marge du MDP B-R pour cause de non additionnalité (leur réalisation était profitable sans l’apport des crédits carbone)  tenteraient ainsi de faire leur grand retour avec REDD + (conflit majeur avec les ONG), et on sait que l'exploitation industrielle constitue un facteur de discorde entre les acteurs du débat.

Pour toutes ces raisons, il n’y aura sûrement pas d’accord à Cancun sur un mécanisme REDD opérationnel, ni peut-être jamais sous la forme initialement prévue (cap-and-trade like, même s’il y a dans ce projet plus de « trade » que de « cap » ). Par contre, on assiste à l’émergence d’une réalité polymorphe, qui voit un mélange d’initiatives bilatérales (accords entre régions, entre des entreprises et des communautés…) et de projets faisant appel au marché volontaire du carbone, dans laquelle ce sont les acteurs eux-mêmes qui définissent les règles du jeu, à l’inverse de ce qui a prévalu pour Kyoto et pour le MDP.

Est-ce une bonne nouvelle ? Pour les promoteurs de projets forestiers, sans doute, pour le climat, certainement pas : une bonne partie de ces crédits seront du hot air, ou pour être clair de la « fausse monnaie climatique ».

Il reste l’option du fonds international, dont on peut voir une amorce de réalisation (très insuffisante) avec les initiatives du partenariat mondial ad hoc (« Paris-Oslo ») qui mobiliserait autour de 6 milliards de $ (en comptant les initiatives norvégiennes) pour financer des politiques et des mesures de lutte contre la déforestation. Cela va dans la bonne direction, mais il faut être conscient des difficultés que vont rencontrer les acteurs de ce processus. Et là les chercheurs peuvent aider les décideurs à mieux anticiper ces difficultés.

Il faut tout d’abord être conscient que REDD repose, au départ, sur une théorie simpliste de l’incitation : on ne peut assimiler l’État à un agent économique individuel qui compare les avantages et les coûts avec un objectif de maximisation de l’utilité collective. Un État est une institution bien plus complexe qu’un agent économique comme un agriculteur ou une entreprise. Un État est fait d’intérêts contradictoires, en compétition (et les gouvernements peuvent changer, inverser leurs alliances et revenir sur leurs engagements).

Une telle approche ignore l’économie politique de l'État, particulièrement quand il s’agit d’États « fragiles », voir « faillis » et/ou en situation de crise institutionnelle profonde, comme cela est le cas de très nombreux pays qui abritent de grands massifs de forêts tropicales. Deux hypothèses implicites sont particulièrement délicates :

(i)                    l’idée que ce type d’Etats serait capable de prendre la décision de changer de trajectoire de développement sur la base d’un calcul coûts-avantages de long terme prenant en compte une incitation financière,           

(ii)                   l’idée que, une fois la décision arrêtée, un État en crise serait, grâce au versement de rentes annuelles, en mesure de mettre en œuvre les mesures appropriées qui se traduiraient par une réduction ou un arrêt de la déforestation.

Réduire ou maîtriser la déforestation dans des États en crise ou qualifiés de « fragiles » exigera de dépasser la théorie simplifiée des incitations qui sous-tend la « proposition REDD ». Cela exigera également de recentrer le futur mécanisme sur le soutien et le financement de politiques et de programmes précis et ambitieux centrés sur les grands problèmes structurels qui sous-tendent une grande part de la déforestation dans ce type de pays : l’agriculture, le foncier, les moyens et le fonctionnement de la justice ainsi que ceux de l’administration de contrôle. La mise en place de nouvelles politiques agricoles centrée sur l’objectif d’une intensification durable, c'est-à-dire écologique, est une condition nécessaire (mais non suffisante) au maintien d’espaces forestiers dans nombre de pays du Sud confrontés à une augmentation des besoins de production alimentaire.

Un tel processus suppose qu’en parallèle un certain nombre de programmes soient mis en place : crédit rural, formation aux nouveaux itinéraires techniques, systèmes de stockage des récoltes, mécanismes de stabilisation des prix aux producteurs, systèmes d’assurances contre les aléas… Garantir aux paysans une sécurité foncière est nécessaire à deux titres : cela facilite l’investissement à long terme et l’accès au crédit, d’une part, cela donne des droits réels aux populations dans les zones forestières, ces droits étant la condition nécessaire de l’exercice d’une responsabilité en matière de lutte contre la déforestation, et les paiements pour services environnementaux (PSE) peuvent être l’instrument contractuel de cette responsabilité partagée. En un mot, sans reconnaissance de droits fonciers réels, pas de PSE possibles.

La réhabilitation du système de justice est indispensable pour que soient appliquées des sanctions dissuasives, ce qui impliquera de trouver les moyens de mettre les juges à l’abri de la corruption. Les systèmes de contre-pouvoirs (Cours des comptes, autorités indépendantes…) devront avoir une place de choix dans cette opération de reconstruction de l'État afin de contenir les effets d’une corruption qui ne pourra, de toute façon, être éliminée. Les services de contrôle et de gestion des espaces forestiers devront être profondément réformés, en y introduisant des systèmes anti-corruption, et leurs effectifs devront être considérablement renforcés.

On comprend vite que ce type de programmes massif coûtera très cher, que le marché du carbone ne peut apporter les fonds nécessaires (il sera évidemment impossible de dire combien de tonnes de CO2 sont imputables à ces mesures) et que l’aide publique au développement des pays du Nord risque de ne pas pouvoir assumer la charge durable d’un tel effort (au moins tant que les pays émergents, la Chine en premier lieu, ne fournissent pas un effort comparable).

Il faudra donc, comme le suggèrent de plus en plus d’analystes et même de chefs d’États, de trouver des ressources nouvelles par une fiscalité internationale (sur les transactions financières ou sur d’autres actifs) pour le financement de ce qui doit être considéré comme des biens publics internationaux : la sécurité alimentaire du Sud, la sécurité foncière des paysans, la réduction de la déforestation et la consolidation des États fragiles ou la reconstruction des États faillis.

 


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